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关于“设区的市”立法权限范围的解释
市人大常委会法制工作委员会
时间:2017-06-30 12:05:18  来源:法工委  作者:

关于“设区的市”的立法权限,2015315十二届全国人大三次会议修正的立法法第72条规定:设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”

在立法实践工作中,各地人大对上述规定理解不一。对此,全国人大常委会委员、法工委原主任李适时分别在两次全国地方立法研讨会上作出解释。为便于大家准确把握“设区的市”的立法权限范围,现将李适时主任的解释摘登如下:

20159月召开的第21次全国地方立法研讨会上,李适时主任解释说,全国人大法律委在审议结果报告中对设区的市立法权的范围作了专门的说明:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。总体上看,这样规定能够适应设区的市地方实际需要。”关于“城乡建设与管理”包括哪些事项,我们认为,城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设;城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。关于“等”字是“等内”还是“等外”,我们认为,从立法原意讲,应该是等内,不宜再做更加宽泛的理解。在地方立法过程中,遇到不好把握的具体立法项目时,可以通过省人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。

20169月召开的第22次全国地方立法研讨会上,李适时主任解释说,立法法对设区的市的立法权限作了明确规定,即设区的市“根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这里,立法法对设区的市立法规定了三条应遵循的原则要求:第一,立法要根据本市的具体情况和实际需要进行。这实际上是要求地方立法要始终立足本地实际,遵循发展规律,不要搞攀比,不要相互照抄照搬。第二,不得与上位法相抵触。第三,立法权限的范围是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。对这一条大家的疑问和困惑多,觉得不好把握,对此,在去年的全国地方立法研讨会上作了一些回应。2015年年底以来,中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,对城市管理的范围作了明确界定。文件明确,城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等,具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。根据文件精神,出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理;建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络;推动发挥社区作用;动员公众参与;提高市民文明意识等相关举措,也属于城市管理范畴,涉及的这些领域都是立法法规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴。我们要在吃透上述文件精神基础上,严格遵循立法法的规定,坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立,科学确定立法项目,而不能定指标、画框框。对遇到确实可能超越地方立法权限的问题,要向地方党委汇报清楚,必要时可与省、自治区沟通,取得指导;仍不清楚的,还可以通过省级人大常委会同全国人大常委会法工委沟通。