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一次完善人民代表大会制度的成功探索
—淄川区实行城乡同比例选举人大代表的调查和思考
发布时间:2010-06-17 10:46:55  文章来源:《人民与代表》   文章作者:淄博人大

    淄川区以十七大精神为指导,认真贯彻落实科学发展观,围绕建设以“民主法治、公平正义”为主要内容的社会主义和谐社会,积极进行符合淄川区情的选举制度改革。在2007年11月举行的区人大换届选举中,率先在全省取消城乡选举权差别,实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”,为“新农村”建设提供了政治保障,也为十一届全国人大第三次会议修改《选举法》提供了实践经验。

    一、实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”的背景

    党的十七大报告指明了改革方向。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:要“扩大人民民主,保证人民当家作主。保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这一建议既是中国共产党作为执政党,为确保每一位具有选举权和被选举权的公民都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利所提出的一项重要建议,又是我国扩大社会主义民主,建设社会主义法制国家,发展社会主义政治文明的一项重大决策。既为《选举法》的修改及选举改革指明了方向,也为淄川区探索实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”提供了理论依据。

    淄川经济社会发展出现新变化。近年来,淄川区经济社会持续健康发展,人民参政意识和权利意识有了较大提高,尤其是由于设立经济开发区、淄矿集团部分单位移交地方、个别乡镇合并,以及城市化进程加快等因素,全区农业人口逐渐减少,城镇居民大量增加,城乡人口结构发生明显变化,这给“城乡同比例选举人大代表”提供了必要的前提条件和现实基础。据统计,2007年,全区城镇人口较上届增加了近6万人。同时,自2004年起,山东省在户籍管理上已经取消了农业与非农业人口的区别,统称为居民。在这种情况下,如按原来城乡比例分配代表名额,会出现极不合理的状况。

    当地基层人大代表积极呼吁。自2005年开始,淄川区基层人大代表就积极建议“农村人口每一代表所代表的人口数应与城市人口每一代表所代表的人口数相同”。其中,在2005年3月全区乡镇人大主席座谈会上,大多数人大主席、副主席认为,在山东省 2004年取消城乡户籍区别的条件下,实行1:1比例分配方案,有利于选区划分,有利于农民代表组团参政,更有利于推动基层民主政治建设和社会主义和谐社会发展。2007年4月在淄博市人大常委会举办的县乡人大换届选举培训班上,淄川区与会者再次建议实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”。

    外地已先行探索实践。2007年10月,西藏自治区的拉萨、日喀则等4个地区按照城乡同等比例选举了人大代表。十七大会议期间,胡锦涛总书记在西藏自治区代表团讨论时,对西藏自治区实行城乡同比例选举人大代表的做法给予了充分肯定。外地成功的经验,为淄川区采取“城乡同比例选举人大代表”的决策提供了实践依据。

    二、实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”的主要措施、做法

    一是深入调查摸底,征求意见建议。近年来,针对部分选举单位区划变化、选民数变化较大的特点,淄川区人大多次分组深入基层调查研究,通过召开座谈会、入户走访等形式,广泛征求乡镇人大主席、人大代表、农村居民对代表名额分配的意见建议,为制定适合淄川区情的分配方案打下了基础。

    二是积极寻求依据,提供法律保障。《中华人民共和国宪法》、《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》为淄川区实行“城乡同比例选举人大代表”提供了法律依据。其中,《中华人民共和国宪法》第二章第三十三条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第三章第十一条规定:“县行政区域内,镇的人口特别多的,农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。应多的倍数由县人民代表大会常务委员会确定。”这都说明了公民选举权的平等必须包括投票权平等和每一票的价值平等。
    三是反复对比分析,制定分配方案。在深入调查摸底的基础上,淄川区选举委员会对几套代表名额分配方案进行了反复对比分析,比如按4∶1的比例确定代表名额,最多的代表团人数有27人,最少的仅2人,还有4个乡镇只能分得3名代表名额;如按2.5∶1或2∶1的比例计算,仍有部分乡镇只能分得4名代表;如按1.5∶1的比例进行分配,人数最多的代表团要比最少的代表团人数多4倍。这几种方案,都会使不少乡镇无法独立组团参会,代表结构比例将会出现严重失衡。而按照1∶1的比例进行分配,最多的代表团与最少的代表团人数之比为17∶6,结构相对合理。由此,最终确定了按照城乡人口1∶1的比例分配代表名额,同时提出基层工人、农民、知识分子当选代表人数应多于上届,其中工人、农民提名代表候选人应占60%左右。方案提交淄川区第十五届人大常委会第三十五次会议审议通过后,及时向基层下发了《关于新一届人大代表名额分配的通知》。按照新的代表名额分配方案,淄川区第十六届人民代表大会顺利选出253名代表。

    三、实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”的效果

    淄川区“城乡按相同人口比例选举人大代表”,既实现了“一人一票”、“一票一值”,又在客观上产生了积极的效果和影响。

    一是选区划分更加合理。实行城乡相同比例分配代表名额后,由于农村代表增加了,淄川区将全区分为152个选区,原来由多个自然村组成1个选区,变为两三个自然村组成1个选区,每一选区选举1至2名代表,既方便了选民集中投票,又实现了合理划分选区。

    二是代表与选民距离拉近。本届人代会之前,农村代表少,选民对当选的代表都不太熟悉,与代表的工作、生活距离很远,之间沟通交流的机会不多。本届增加的农村代表,和选民都很熟悉,特别是在选举前,淄川区选举委员会按照选民与候选人见面的要求,组织候选人介绍自己的情况,选民更能近距离了解候选人。通过增加农民代表名额,代表与选民之间的距离拉近了。一方面,增强了代表的责任意识和履职能力;另一方面,扩大了诉求途径,农民可以通过代表表达和寻求自己的利益。

    三是代表结构得到优化。代表构成更加合理。在选举出的253 名代表中,来自基层的工人、农民和其他劳动者157名,占62.06%;干部73名,占28.85%;知识分子23名,占9.09%;民主党派及非党45名,占17.79%;妇女45名,占17.79%,充分体现了广泛性、代表性。

    四是反映“三农”声音增多。在选举出的区人大代表中,纯农民身份的代表112人,比上届增加了11人。农村代表多了,代表农民利益的话语权也多了。在淄川区第十六届人大第一次会议上,共收到代表建议、批评和意见78件,其中来自农村代表的建议62件,占建议总数的79%。在以后举行的淄川区第十六届人大二次、三次会议上,反映农村问题的代表建议均占了绝大多数。部分新当选的农村代表,履职积极性高涨,在每年人代会召开前,他们走村串户了解民意,积极把农民的声音带到会上去,这部分建议引起了各级政府的高度重视,并得到了很好的落实。

    五是一些问题得到解决。对于人大代表来说,代表本选区选民的利益就是首要责任,同时又要维护全区整体利益,这样就会发生代表选民利益与代表整体利益、公共利益之间的冲突。另外,代表既要反映选民意志,又要作为社会精英,发挥代表的先进性,同样会存在身份上的不协调。淄川区按照城乡同比例选举人大代表,使各代表团代表数相对平衡,客观上有利于维护各代表团所代表的乡镇在人大决策中的地区利益,从一定程度上解决了利益冲突和身份不协调的问题。
    六是在社会上引起较大反响。淄川区实行“城乡同比例选举人大代表”的做法在各网站和新闻媒体播发后,在社会上引起了较大反响,很多网站对这一做法进行了点评。2007年12月,入选中国人民大学宪政与行政法治研究中心联合其他单位评选出的“2007年度中国十大宪法事例”。国家行政学院教授任进、苏州大学法学院副教授上官丕亮,在点评时指出:这是一次完善选举制度的重要实践,符合十七大确立的目标,有利于公民平等权的实现。

                                                                      (李敏绪)

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