同志们： 

这次全市人大规范性文件备案审查工作座谈会，主要是贯彻全省人大规范性文件备案审查工作座谈会精神，总结交流工作情况，研究进一步加强和改进工作的措施与意见，推动全市规范性文件备案审查工作的扎实有效开展。会上，各区县人大常委会汇报交流了开展规范性文件备案审查工作的情况，法工委通报了制定市人大常委会规范性文件备案审查办法的一些思考。通过这次会议，大家进一步统一了思想，增强了信心，对进一步做好我市规范性文件备案审查工作，提高监督水平和实效，将会起到积极的推动作用。

为了贯彻落实监督法和《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，做好规范性文件备案审查工作，2008年12月，市人大常委会召开了全市规范性文件备案审查工作会议，市人大常委会第一副主任刘池水就做好规范性文件备案审查工作提出了明确要求。市及各区县人大常委会结合工作实际，相继对规范性文件备案审查工作进行了部署安排。市人大常委会确定法工委负责这项工作的组织协调，人大各专门委员会和其他工作机构配合做好相关工作。法工委按照规定要求，积极开展工作，与市政府法制办研究了做好备案的有关事项，到区县人大常委会进行了检查指导。市人大有关专门委员会按照职责分工，对市政府报送的规范性文件进行了认真审查。各区县人大常委会认真学习贯彻监督法和省规范性文件备案审查规定，规范性文件备案审查工作也都全面启动，取得了明显进展。

我市人大规范性文件备案审查工作，虽然取得了一定成绩，但只能说是刚刚起步，还存在一些问题和不足：一是表现在思想认识上，主要是不足、不到位。有的认为备案审查工作无关紧要、可做可不做，备案是形式，审查是走过场；有的对备案审查规定学习的不够，对这项工作不知从何抓起；有的存有疑虑，担心做不好会承担责任，会影响与政府部门的关系；有的认为人手较少，忙不过来，存在缺位现象。二是表现在备案审查工作上，主要是发展不平衡。有的备案审查机构、人员落实不到位，工作开展不够积极主动；有的对规范性文件还没有按要求报备，报送时限、提交有关文件材料等规定，尚未得到全面落实。

规范性文件备案审查，是一项全新而又很重要的工作。为了认真贯彻落实监督法和省备案审查规定，进一步推动规范性文件备案审查工作的深入开展，我讲几点意见，供大家参考。

一、 进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识

人大监督是我国监督制度的重要组成部分。对“一府两院”进行监督，是宪法赋予人大的一项重要职权。各级人大常委会进行监督的内容概括起来有两个方面，一是工作监督，二是法律监督。所谓工作监督，就是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等所进行的监督。从监督的方式来看，主要有听取和审议“一府两院”的专项工作报告，听取和审议计划和预算的执行情况，以及对有关法律法规实施情况进行执法检查。所谓法律监督，就是对规范性文件是否符合宪法和法律的规定所进行的监督，主要是通过对规范性文件进行备案审查，撤销同宪法和法律、法规相抵触或者不适当规范性文件。我们人大过去开展的监督，相对而言，工作监督做了大量工作，也取得了比较明显的成效。但法律监督开展得少，也可以说是刚刚起步，我们还没有很好地把规范性文件备案审查这种有效监督形式利用起来。因此，我们要进一步加强学习，充分认识做好备案审查工作的重要意义，切实增强做好这项工作的主动性和自觉性。在思想认识上，当前首先要明确和深化这样几点：一是对规范性文件进行备案审查，是地方人大常委会的法定职权。如果地方人大常委会不对规范性文件进行审查或者审查不够严格，导致本地方出现违法或者不适当的规范性文件，就是失职或者说是一种严重的渎职行为。二是对规范性文件进行备案审查，是人大常委会行使法律监督职权的重要内容。对我们市和区县人大常委会来说，也是目前法律监督的基本形式和重要手段。如果这项工作开展得富有成效，我们的法律监督就主动了。三是对规范性文件进行备案审查，是地方人大常委会行使监督权的深化和提升。因为通过开展这项工作，使人大常委会行使监督权不仅仅限于年度和阶段性的监督活动，也不仅仅限于对宏观工作的抽象评价，而是使人大常委会的法律监督工作更加常态化和具体化，更具有针对性、根本性、及时性和法律性。具体来说，政府工作可以分为具体行政行为和制定发布规范性文件的抽象行政行为。规范性文件是地方政府行政管理的重要载体，制定规范性文件的抽象行政行为是地方政府日常工作的重要内容，也是地方政府贯彻执行法律规章的主要工作方式之一。而在行政执法的实践中，规范性文件因具有详细、具体和可操作性强的特点，往往成为行政执法的直接依据。因此说，加强对政府规范性文件的审查监督，要比监督政府的具体行政行为更有实际效果。从长远来看，比工作监督更具有影响力，对我们国家的人民代表大会制度和民主法制建设都将产生深远的影响。总之，从根本上来说，做好规范性文件的备案审查工作，是维护国家法制统一、实施依法治国基本方略的重要方面，是维护人民群众根本利益，构建和谐社会的必要方式，是人大履行法定职能、增强监督实效的有效途径，是当前我市法治淄博建设的重要内容和实际举措，我们一定要做到思想认识真到位、全到位。

二、积极推动规范性文件备案审查工作的深入开展

一是明确报备范围，抓好报备工作。从报送备案的规范性文件内容来看，并不是所有的规范性文件都要备案，而是涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件才需要报送。这些规范性文件有三大特点，即外部性、普遍约束性和反复适用性。外部性，是指文件的内容涉及或者影响管理相对人的权利和义务，而不仅仅是制定机关的内部事务；普遍约束性是指对不特定管理相对人都适用，而不是只对个别管理相对人；反复适用性，是指文件从作出到失效前，对同类事项都可以适用。因此，凡是政府和区县人大常委会制定的涉及公民权利义务的具有普遍约束力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，无论是叫决议、决定，还是叫意见、办法、规定、细则等，只要具备上述特点，就应当报送人大常委会备案审查。人大常委会和政府及有关部门，都要全面掌握规范性文件的概念、内涵和特点，真正做应报不漏，及时报备。

二是把握审查标准，保证审查质量。审查标准是衡量规范性文件合法性、合理性的尺度和准绳，把握好审查标准是保证审查质量的关键和核心。规范性文件的审查标准，要从合法性和合理性两个方面把握。合法性方面，一是在制定权限上，对某一事项的规范，制定机关有没有制定权力；二是在程序上，制定机关在制定该规范性文件时有没有违反制定程序的有关规定。程序不合法，制定的文件也不合法；三是在内容上，有没有违反法律、法规的情形，如行政处罚、行政许可等规定是不是与上位法相冲突。从合理性方面来说，主要看文件规范的事项有没有不适当的情形，如要求公民履行的义务与其享受的权利是否明显不平衡，政府机关的权力与其承担的责任是否明显不平衡等。人大常委会经过审查，对违法或者不适当的规范性文件，应当做到有错必纠，但具体处理方法应当慎重稳妥，要与规范性文件制定机关及时沟通，交换意见，协商处理办法，尽量督促制定机关自行修改或者废止存在问题的规范性文件。只有在相关规范性文件确实违法和不当，而制定机关又拒绝自行纠正的情况下，才能依法启动撤销程序。

三是完善审查机制，加大审查力度。全省备案审查工作会议提出，要坚持和完善主动审查与被动审查相结合的审查机制，认真做好规范性文件的备案审查工作。我们一定要结合我市实际，按照省规范性文件审查规定要求，进一步落实、完善和实施好。被动审查是基于国家机关或者公民、法人和其他组织提出审查要求或者审查建议而启动的审查方式；主动审查是各级人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行的审查，不需要相对人提出申请就能启动。被动审查容易发现问题，有针对性地开展工作；主动审查有利于及时纠正规范性文件中明显存在的一些不合法、不适当的情形，以避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。从当前我市的情况出发，我们应在做好被动审查的基础上，有重点有针对性地逐步展开主动审查。要围绕全市的工作重心积极作为，围绕群众最关心的问题主动作为，对事关改革发展稳定大局，涉及群众切身利益的有关行政许可、行政强制、行政处罚和行政收费等内容，涉及公民、法人和其他组织权利义务以及社会普遍关注的规范性文件积极开展审查工作，以维护法制统一，促进严格执法。

三、着力为规范性文件备案审查工作提供有效保障

一是要加强组织和设施建设，为备案审查工作奠定坚实基础。区县人大常委会要把规范性文件备案审查工作纳入议事日程，作为一项重要工作，有计划、有重点地积极推进。要加强机构队伍建设，确定专门人员从事备案审查工作，努力做到机构确定、人员确定、职责确定；要把备案审查工作经费纳入预算，不断改善办公设施和条件。要高度重视备案审查工作队伍的思想作风建设和业务能力培养，努力提升工作水平。要加强法律法规的学习，当前特别要重点学好弄清规范性文件的范围、标准以及审查程序等基本问题；要加强业务技能的培训、实践和提高，努力建设一支法律水平高、综合素质强的备案审查工作队伍。

二是加强制度建设，规范工作程序。完善的制度是做好规范性文件备案审查工作的基础。规范性文件备案审查是一项全新的工作，缺乏成熟的工作经验和具体的配套措施。省人大已经制定了规范性文件备案审查规定，为我们做好这项工作提供了重要的法律依据。为了贯彻省的规定，需要我们结合工作实际，制定完善规范性文件备案审查工作制度。市人大常委会主任会议已经确定，制定我市的规范性文件备案审查办法，对市人大常委会各部门的工作分工、工作程序、报备范围、审查标准、审查及纠正程序等方面作进一步的规范，以便于工作开展。办法正在起草修改，还将征求各方面的意见，争取尽早提交常委会审议。各区县人大常委会可以根据监督法和省审查规定的有关规定，参照市人大常委会的规定，结合本区县的实际情况，建立健全工作制度，细化工作流程，规范备案审查的方式和程序，明确工作分工，使备案审查工作逐步规范化、制度化。

三是加强沟通与协调，形成工作合力。作为接收规范性文件备案的人大常委会，无论是承担具体接收、登记、分送工作的法制工作委员会、法制信访工作室，还是负责转送、回复工作的办公厅、办公室，还是承担相关规范性文件审查工作的专门委员会、常委会有关工作机构，都承担着备案审查工作的重要职责。要按照分工，按照时限，认真进行研究，提出审查意见和建议，做好衔接工作，保证审查工作的顺利开展。要加强市、区县人大间的沟通联系。市人大备案审查机构要加强对区县人大的工作指导，区县人大也要及时反映情况，搞好上下互动；要加强人大常委会与政府法制工作机构的联系，加强沟通与协调，形成做好备案审查工作的有机统一体；要加强人大常委会备案审查机构与专门委员会和有关厅处室的联系，搞好配合，充分发挥各自的专业特点和工作优势；要加强人大常委会与被审查机关的联系，及时交换意见，取得共识，建立良好的工作关系。

四是进一步加强规范性文件备案审查工作的调研和宣传工作。要及时了解和掌握全市规范性文件备案审查工作的开展情况，总结经验，推广典型，促进工作。同时，要注意通过各种新闻媒体，不断加强对规范性文件备案审查工作的宣传，营造良好的社会氛围，促进全社会都了解和参与这项工作。

同志们，做好规范性文件备案审查工作，是市、区县人大常委会的法定职责。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持正确的政治方向，牢固树立政治意识、大局意识、责任意识和民主法制意识，统一思想，扎实工作，认真负责地做好这项工作，为推动我市民主法制建设，建设殷实和谐经济文化强市提供有力的法制保障。

                                                                 （2010年6月4日）